当资本开始追随补贴：全球化进入「战略投资」时代

2025 年各国共出台 229 项投资政策措施，数量创下 UNCTAD 有记录以来的最高值。这个数字本身并不惊人，值得注意的是它的构成：在被归类为「投资友好型」的措施中，激励性措施占到一半；与此同时，实施外资安全审查的经济体从 2016 年的 21 个增加到 52 个。

一手给补贴，一手设审查——两个方向看似相反，实际共享同一个前提：跨境投资不再被当作单纯的经济行为，而被当作一项需要国家管理的战略事务。对企业而言，这意味着选址决策的输入变量表被重写了。

一、政策活跃度创纪录意味着什么

投资政策数量的高位，历史上通常出现在两种时期：一是大规模自由化时期，各国竞相放宽准入；二是重新设界时期，各国同时调整开放的边界与条件。2025 年属于后者。

促进与限制并行推进，是这一年政策图景的基本特征。促进的一侧以财政激励、税收优惠、专项基金和产业配套为主；限制的一侧以安全审查、行业准入负面清单和数据与技术出口管制为主。同一个政府在同一年里既加大招商力度又收紧审查口径，并不矛盾：它想要的不是更多外资，而是特定类型的外资。

二、激励占了友好型政策的一半

激励措施占友好型政策的一半，这个比例值得单独拿出来讨论。传统意义上的投资促进，主要手段是简化审批、保护产权、改善基础设施与营商环境——这些是普惠性的，对所有投资者一视同仁。而激励措施是选择性的：它按行业、按技术路线、按项目规模发放，本质上是政府替市场选定了资本的去向。

当激励成为投资促进的主要工具，跨国公司的选址计算就发生了性质变化。过去比较的是劳动力成本、税负、物流距离与市场规模；现在还要比较各国给出的补贴包、能源价格承诺、本地含量要求与配套设施建设进度。谁给的条件好，资本就落在哪里——而条件的开价方是财政，不是市场。

这也解释了为什么全球投资的地理集中度在上升。有能力持续开出大额补贴的经济体数量有限，补贴竞赛的结果必然是资本向财政能力强的国家集中。发展中经济体在这场竞赛中处于结构性劣势：它们既缺乏财政空间，也难以承诺长期稳定的电力与配套。

三、审查扩面：从 21 到 52

安全审查的扩散速度更快。2016 年只有 21 个经济体实施外资安全审查，到 2025 年已有 52 个。更关键的是审查范围的变化：早期的审查对象主要集中在国防工业和关键基础设施，如今已经扩展到数据、云计算、半导体、港口与关键矿产。

这份清单的扩展方向，实际上勾勒出了各国对「什么算国家安全」的重新定义。数据与云计算被纳入，意味着信息基础设施被视同国防设施；半导体被纳入，意味着产业能力本身被视作安全资产；港口与关键矿产被纳入，意味着物流节点与上游资源的控制权被计入安全账本。

四、否决率不到 1%，为什么仍然重要

报告同时给出了一个容易被误读的数字：在实施审查的经济体中，最终被否决的项目少于受审项目的 1%。有人据此认为审查制度的实际影响有限，这个推论并不成立。

审查制度的作用主要不体现在否决，而体现在三个环节。其一是自我筛选：明知难以通过的交易根本不会被提出，这部分投资不会出现在任何统计里。其二是交易成本：审查周期动辄数月，期间的融资成本、估值波动与人员流失都由投资方承担，这足以让边际项目失去可行性。其三是附条件批准：绝大多数受审项目最终获批，但获批往往伴随剥离资产、限制技术转移、设置本地董事或数据本地化等条件，交易的经济内容已经被改变。

因此，衡量审查制度的影响，看否决率是看错了指标。它真正改变的是哪些交易会被发起，以及被发起的交易以什么形态完成。

五、对企业与东道国的含义

对跨国企业而言，投资可行性研究的内容需要扩容。除了传统的市场、成本与税务测算，还需要把补贴可获得性、审查触发条件、技术出口许可、关键矿产与能源的供应保障，以及东道国政策的可预期性纳入同一张表。在战略产业里，这些变量对项目内部收益率的影响，已经不亚于劳动力成本的差异。

对东道国而言，问题则是财政可持续性。用补贴换取战略产业落地，短期能拿到项目，长期要面对两个问题：一是补贴一旦停止，缺乏成本竞争力的产能是否还留得住；二是财政资源被少数大项目占用后，普惠性的营商环境改善是否被挤出。报告没有回答这两个问题，但 2025 年的政策数据已经把它们摆上了台面。

全球化并未终结，它换了一套定价机制。过去由市场为区位定价，现在由国家为区位定价——这就是「战略投资时代」的实际含义。

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专题 ·《2026年世界投资报告》解读

联合国贸易和发展会议（UNCTAD）于 2026 年 7 月 7 日发布《2026年世界投资报告》。本刊分两辑解读：第一辑读总量与区域版图，第二辑读结构转向——全球资本正在从寻找低成本，转向寻找安全、技术、能源与政策补贴。九篇合起来回答同一个问题：资本按什么标准挑选落点。

第一辑 · 总量与区域（2026-08-13）

• 之一｜全球投资的窄幅复苏：1.6 万亿美元背后的集中化与国家资本
• 之二｜中国：流入减速、位次仍前的双向投资大国
• 之三｜东南亚首次登顶：2440 亿美元与产业链的再布局
• 之四｜南亚、西亚与中亚：亚洲投资版图的另一半

第二辑 · 结构解读（2026-08-18）

• 之一｜全球投资回升了，企业为什么仍不愿投资——1.624 万亿美元的增长背后，绿地项目数量下降 10%、项目融资交易数量下降 11%
• 之二｜数据中心取代工厂：新一轮全球投资竞赛的主角——战略产业占绿地投资比重五年间由 16% 升至 44%，传统制造业投资同期退潮
• 之三｜当资本开始追随补贴：全球化进入「战略投资」时代（本篇）——229 项投资政策创历史新高，实施外资安全审查的经济体由 21 个增至 52 个
• 之四｜供应链真的回到身边了吗：近岸外包的现实与神话——除美加墨体系外，报告未发现制造业投资普遍向邻近地区迁移
• 之五｜全球投资规则观察（一）：审查、协定与争端——新设制度栏目开篇：52 个经济体的外资审查、44 项新签协定与 56 起投资争端

专题总目与关键数据速览 →　·　数据依据：UNCTAD《世界投资报告 2026》完整版（wir2026_en.pdf）与总览（wir2026_overview_en.pdf）。