OECD：全球最低税正在改变招商政策

核心判断：全球最低税的核心问题不是 15% 这个数字，而是它让传统的企业所得税减免失去意义——东道国免掉的税会被别国补征，优惠等于把本国财政转移给了外国财政。结果不是各国停止争夺投资，而是把争夺的工具从"减税"换成了"给钱"：现金补贴、电价补贴与研发补贴。招商竞争没有降温，它换了赛道。

一、规则走到了哪一步

全球最低税（支柱二）为年合并收入超过 7.5 亿欧元的跨国集团设定了 15% 的全球最低有效税率。2026 年 1 月，各方就"并行（Side-by-Side）"方案达成一致，为最低税的协调运行给出了路径。

与投资政策关系最直接的是激励措施的分类。规则新设了"合格税收激励"（QTI）这一类别，其范围比既有的"合格可退还税收抵免"（QRTC）与"可流通可转让税收抵免"（MTTC）更宽、待遇也更优；符合条件的 QRTC 与 MTTC 可以选择按 QTI 处理。此外，简化有效税率避风港将于 2027 年生效，而过渡性避风港在 2026 年底到期。

工具	在最低税下的处理	对东道国的含义
传统免税期／税率减免	直接压低有效税率，触发补足税	优惠被别国收走，本国得不到投资以外的任何回报
合格可退还税收抵免（QRTC）	计入收入而非减税，对有效税率影响小	仍可用，但财政成本前置
可流通可转让税收抵免（MTTC）	类似 QRTC 的处理	需要有可转让市场
合格税收激励（QTI）	新设类别，范围更宽、待遇更优	目前最具操作空间的税式工具
现金补贴／电价／研发资助	不属于税收，不直接影响有效税率	不触发补足税，但对财政能力要求最高

二、传导机制：优惠为什么会"漏"给别国

机制并不复杂。跨国集团在某国的有效税率若低于 15%，差额部分会由集团母国或其他有征税权的辖区补征。东道国给出的免税期越慷慨，被补征的金额就越大——本国放弃的财政收入，最终落进了别国国库，而企业的实际税负没有变化。

一旦这条链条被企业和政府同时看清，两个方向的调整就会发生。

企业侧：免税期的价值大幅缩水，选址时对税收优惠的支付意愿下降，对电价、用地、补贴与配套的支付意愿上升。

政府侧：税式优惠的性价比下降，招商工具向不触发补足税的方向迁移——现金补贴、电价补贴、研发资助与基础设施配套。这条路径的门槛是财政能力：减税不需要当期支出，补贴需要真金白银。

这正是与本刊此前讨论的投资政策转向相合流的地方。2025 年各国出台的投资政策措施创下历史新高，其中激励措施占到"友好型"政策的一半——从税收优惠转向直接补贴，既是产业政策回归的结果，也是全球最低税倒逼的结果。

三、发展中国家面对的两个不对称

第一个不对称在财政能力上。 从减税转向补贴，等于要求招商国具备当期支出能力。财政空间充裕的经济体可以开出大额补贴包，财政紧张的经济体则既失去了原有的税收工具，又负担不起替代工具。规则的中性设计，在执行层面产生了偏向性结果。

第二个不对称在避风港的设计上。 有评论指出，简化避风港的口径更有利于工资成本高、有形资产规模大的发达经济体——这类经济体更容易通过实质性排除达到门槛，而以低成本劳动力吸引投资的经济体较难受益。

至于"优惠能否换来就业与技术转移"这个更根本的问题，最低税并没有回答，它只是把提问方式改了：过去要评估一笔免税值不值，现在要评估一笔现金支出值不值——后者的问责压力显然更大，这未必是坏事。

四、利润应该由谁征税

这是支柱二背后未解的分配问题。最低税确保利润至少被征一次 15%，但没有规定应该由谁征。在现行框架下，补足税的征税权主要落向母国及具备相应规则的辖区，市场国的份额有限。对以市场规模为主要谈判筹码的发展中国家而言，这个结果与它们在数字经济征税议题上的诉求存在距离。

这也是为什么围绕征税权分配的多边讨论并未随支柱二落地而结束——15% 解决的是"有没有征"，没有解决"谁来征"。

五、口径与限制

门槛限定了适用范围。 规则只覆盖年合并收入 7.5 亿欧元以上的跨国集团，绝大多数中小企业与本土企业不在其列。用它来推断一国全部投资政策的效果会显著放大影响。

QTI 的细则仍在落地过程中。 新类别的具体条件、与既有类别的衔接以及各辖区的国内立法进度都不一致，跨国比较时须逐辖区核实，不能按统一时间表推断。

简化避风港 2027 年才生效，过渡性避风港 2026 年底到期，这段衔接期的实际税负与长期稳态并不相同。

目前尚无完整的实施评估。 本文依据的是现行规则状态与已达成的方案安排，而不是对实际效果的事后评估。待 OECD 发布新一轮实施评估后，上述关于"优惠工具迁移"的判断需要用实测数据复核——尤其是补贴替代税收优惠的规模，目前只有政策数量的证据，没有金额层面的证据。